【裁判要旨】
根据《建设用地审查报批管理办法》第六条的规定，特定情况下的先行用地是建设用地审批程序中的特殊环节，但不是必经程序。经批准的先行用地虽然可以在正式用地报批手续完成之前先行使用土地，但不具有独立性和最终性，仍然属于整个用地审批程序的组成部分，虽然该行为可能会通过其他行为对土地权利人的合法权益产生影响，但不是必然、直接和最终的影响。从整个用地审批程序来看，对土地权利人权益产生最终和实质影响的是后续的征地行为，先行用地审批呈现的过程性、阶段性和不直接产生外部法律效力等特征，决定了其与可诉行政行为存在本质区别。且目前省级以上人民政府作出的征地批复尚未纳入行政诉讼受案范围，因此，依附和类似于征地行为的先行用地审批亦不属于行政诉讼受案范围。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（）最高法行申3450号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：李金声。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：朱秀兰。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：徐福昌。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：中华人民共和国自然资源部。
法定代表人：陆昊，该部部长。
再审申请人李金声、朱秀兰、徐福昌因诉中华人民共和国自然资源部（原中华人民共和国国土资源部，以下简称原国土部）先行用地复函及行政复议一案，不服北京市高级人民法院（）京行终6083号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
李金声、朱秀兰、徐福昌申请再审称，1.根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条的规定，其提起的诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。2.一、二审均将国土资厅函[]886号《国土资源部办公厅关于绥芬河至满洲里高速公路铁力至科右中旗联络线榆树至松原段控制性工程先行用地的复函》（以下简称886号复函）涉及的主要内容错误理解为先行用地的预审问题。本案先行用地已经审批完毕，不存在预审问题。886号复函同意先行用地的批准超出了100公顷的批准权限。3.原国土部国土资复议[]1172号（决）行政复议决定（以下简称1172号复议决定）没有严格审核886号复函的审批程序，未举证是否占用基本农田，是否有专家论证，是否有听证会议纪要材料和被征地村组和被征地农民群众对征地补偿和安置途径的意见等材料，在占用其三人土地的情况下，却剥夺了三人的申辩权。吉林省国土资源厅在请示中弄虚作假，谎称先行用地不包含基本农田，但三人的承包地均是基本农田。4.一、二审裁定中均遗漏了三人地上附属物损失的问题。综上，李金声、朱秀兰、徐福昌根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条申请再审。
本院认为，本案被诉行为是原国土部针对原吉林省国土资源厅关于绥芬河至满洲里高速公路铁力至科右中旗联络线榆树至松原段工程项目建设先行用地的请示，作出的同意先行用地的886号复函，以及维持886号复函的1172号复议决定。结合一、二审裁定主要内容和李金声、朱秀兰、徐福昌申请再审理由，本案应当审查的焦点问题是：被诉886号复函是否属于行政诉讼的受案范围。
《建设用地审查报批管理办法》第六条规定：“国家重点建设项目中的控制工期的单体工程和因工期紧或者受季节影响急需动工建设的其他工程，可以由省、自治区、直辖市国土资源主管部门向国土资源部申请先行用地。”“经批准先行用地的，应当在规定期限内完成用地报批手续。”据此可知，特定情况下的先行用地是建设用地审批程序中的特殊环节，但不是必经程序。经批准的先行用地虽然可以在正式用地报批手续完成之前先行使用土地，但不具有独立性和最终性，仍然属于整个用地审批程序的组成部分，虽然该行为可能会通过其他行为对土地权利人的合法权益产生影响，但不是必然、直接和最终的影响。从整个用地审批程序来看，对土地权利人权益产生最终和实质影响的是后续的征地行为，先行用地审批呈现的过程性、阶段性和不直接产生外部法律效力等特征，决定了其与可诉行政行为存在本质区别。且目前省级以上人民政府作出的征地批复尚未纳入行政诉讼受案范围，因此，依附和类似于征地行为的先行用地审批亦不属于行政诉讼受案范围。本案中，被诉886号复函即属于原国土部对原吉林省国土资源厅作出的先行用地审批行为，并非直接针对李金声、朱秀兰、徐福昌所承包土地进行的征地行为。如前所述，该先行用地复函不属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”据此，一、二审法院认定李金声、朱秀兰、徐福昌针对886号复函及1172号复议决定提起本案诉讼，不符合行政诉讼的起诉条件，先后裁定驳回起诉，驳回上诉、维持原裁定，并无不当。
综上，李金声、朱秀兰、徐福昌的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回李金声、朱秀兰、徐福昌的再审申请。
审 判 长李涛
审 判 员肖宝英
审 判 员杨迪
二〇一九年六月二十八日
法官助理陈中原
书 记 员甄月
最高法院判例：先行用地审批是否属于行政诉讼受案范围——李金声等诉自然资源部先行用地复函及行政复议案
