加强非战争军事行动应急管理能力建设是当前及今后相当长时间内我军面临的重大而紧迫的问题，应将其放在军队现代化建设的全局中加以通盘考虑、全面筹划。非战争军事行动应急管理能力建设自身也是一个复杂庞大的系统工程，应该加强顶层设计和宏观指导，通过多种渠道、采取综合措施合力建设，促进非战争军事行动能力的整体提高。本文针对当前我军应急管理能力建设存在的问题，从“一案三制”①的角度，提出我军非战争军事行动应急管理能力建设的构想。
经过多年的建设与发展，特别是历经了 1998年长江特大洪水、 年南方特大冰雪灾害、5. 12汶川抗震救灾以及雅安抗震救灾等重大突发事件的磨练，我军建立了具有自身特色的非战争军事行动应急管理模式，应急管理能力显着提升。特别是在四川雅安抗震救灾中，我军非战争军事行动应急管理能力的建设成就得到充分展示，受到世界的广泛关注。 年，中央军委下达了《关于建立健全全军处置突发公共事件应急机制的意见》。根据军委的指示精神，军队建立了集中指挥、分级负责、分类管理的应急管理体制。建立了在军队各级党委领导下的各级处置突发事件领导机构，依托军队现行指挥体制和手段，对各类应急行动实施指挥的机制。军委成立了军队处置突发事件领导小组。总参谋部成立了全军处置突发事件应急办公室，在军委领导小组的领导下，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用。各军区( 军兵种) 成立了处置突发事件领导小组和应急办公室。集团军以下部队在各级党委的统一领导下开展突发事件的应急处置工作。指挥体系上，全军形成了“军委处置突发事件应急领导小 组———军 区 ( 军 兵 种) ———省 军 区 ( 集 团军) ———任务部队”四级指挥体系。依据法律法规，军队参加地方政府的应急行动属于支援保障行动，接受地方政府的统一领导，按照“政府领导、军地协同、充分协商、共同指挥”领导方式进行。
目前，在预测预警能力建设、军地合作、应急保障、心理干预、法规制度建设以及应急预案的建设与完善等方面成绩显着，为完成党中央、中央军委赋予的各项非战争军事行动任务奠定了坚实的基础。
从军队最近几次参与处置突发事件的实践来看，我军现有的应急体制固然发挥了较好的作用，但是也存在一定的缺陷。首先，从纵向方面来看，缺乏常设性的应急管理机构。当前我军处置突发事件应急领导小组只是一个临时性的机构，人员临时抽调，其人员构成及工作模式呈现出上下衔接关系、左右关系不明显，未能形成功能化组织指挥机构，指挥手段单一，不能适应应对突发事件的高时效性与突然性要求，导致组织指挥与协调能力不高，这使得只能对突发事件的应急管理做出有限的制度化安排。体现在: 其一是机构组成人员不固定。组成人员都是从各个部门临时抽调的，彼此之间缺乏了解，又由于部门利益的局限，很难保证在具体的工作中能够完全从大局的需要出发，不利于应对系统性、耦合性极强的突发事件。其二是编制体制缺乏。应急领导小组在法律法规上没有应有的规定，在现行的军队编制体制中也没有完全体现出来，其职责权限没有法律的保障，其工作的开展往往更多是依靠组织者的个人能力和领导的重视程度，带有很大的随意性。
最后是应急管理计划缺乏长期性和科学性。临时领导小组不可能事先准备出系统成熟的应急管理计划，更不可能从国家安全和全局的高度上，设计和制定出中、长期的反危机战略和应急计划。而且，从横向方面来看，缺乏相互协调与配合的综合性应急管理机构。由于我军现行的条块分割的管理体制( 各军兵种、各军区对各自指挥体系的部队负责) ，在实际的应急管理防范与实施中，缺乏一个综合的常态化的应急管理组织体系，导致了本是一个完整的、延续性的应急管理工作四分五裂，致使有限的军队资源难以合理利用。
由于重大突发事件具有突发性强、不易预测的特征，急需加强预测预警系统建设。当前我军处置突发事件的军地预测预警系统建设虽然取得了一定的成绩，但还不够完善。体现在: 一是军地之间缺乏有效的预警信息交流机制。在处置突发事件的军地之间、军队内部各单位之间，在行动会商、信息报知、行动监控评估等方面，尚未建立长效的合作机制，缺乏应急管理行动的预见性报知，导致动态性跟踪滞后。二是预警系统的基础信息建设缺乏统一规划。由于各职能部门都在开发和研究自己的信息系统，建立监测和防控体系，但相互之间缺乏有效的信息沟通与交流，分散的信息难以综合、分析和处理，严重降低了信息的使用功效。三是预警信息的处置机制不健全。缺乏灾害风险信息报告的标准，程序、时限和责任不明确不规范导致瞒报、缓报、漏报的现象时有发生;在日常动态下信息的收集、整理和汇总方面渠道也比较分散，难以对突发事件进行全面的监测和科学的预警。四是预警信息发布方式的滞后。目前发布预警信息的统一警报系统还不够完善，还没有在全国范围内建立起渠道畅通、网络严密的突发事件预测预警监控系统与双向警报发布和接受系统。
在信息资源的共享上，军地双方基本上呈纵向隶属管理，相对独立，管理分割，相互之间缺少应急联动和救援指挥基础平台。现有各救灾部门应急救援指挥通信网络融合性差，难以保证有效协调运作，难以发挥统一调度、指挥和协调的功能。在信息平台的构建上，由于军地标准不统一、信息网络不连通、安全防护不放心等原因，目前尚未搭建统管共用的信息平台，不能实现信息联通和实时共享。在信息资源的建设上，军队缺乏完整的应急管理基础数据库，特别是缺少一些突发事件高发地区的周围环境、人员分布等综合性、公用性的数据支持。在危机处置中的信息支持上，军队指挥中枢对于地方职能部门信息依赖性过大，存在信源有限、信道单一、信息量不充足、获取时机不及时等问题，影响了决策中的正确判断、果断处置和适时调控。
《突发事件应对法》规定军队与地方的指挥关系，按照“政府领导、军地协同、充分协商、共同决策”的组织指挥机制运作。军队参加地方的应急行动属于军队支援保障行动，军队指挥员参加地方联合指挥部，接受地方政府的统一领导。但是，在实际非战争军事行动过程中，存在着协调、沟通不顺畅的问题。体现在: 首先，军地之间缺乏有效融合的协商平台，只能采取联席会议的形式，虽然能够实现一定程度的联合决策，但救援行动基本上以各个系统垂直指挥为主，自成体系，影响救援行动的高效实施。其次，突发事件发生后军地协调联动不顺畅。在应急处置过程中，军地各个部门之间，应急指挥的术语、标识、通讯、信息交互、组织设置和运行机制不尽相同，没有明确的事先授权机制，各个指挥系统嵌合度较低。
