（二）《意见》提出的申报条件
《意见》在总结近10多年发展经验的基础上，结合当前我国经济社会发展实际情况提出，申报地铁城市的地方财政一般预算收入在300亿元以上，国内生产总值达到3000亿元以上，市区常住人口在300万人以上，拟建线路的初期客运强度不低于每日每公里0.7万人，远期客流规模达到单向高峰小时3万人以上。申报轻轨城市的地方财政一般预算收入在150亿元以上，国内生产总值达到1500亿元以上，市区常住人口在150万人以上，拟建线路的初期客运强度不低于每日每公里0.4万人，远期客流规模达到单向高峰小时1万人以上。
两者对比，《意见》提高了申报城市的财政收入和国内生产总值指标，将人口统计口径由城区人口明确为市区常住人口，并增加拟建线路的初期客运强度指标。下面，逐项进行分析。
二、关于提高公共财政收入和国内生产总值
公共财政收入和国内生产总值属于经济指标，是反映城市建设实力的重要参照。以来，我国经济社会快速发展，城市的国内生产总值和公共财政收入快速增加。与此同时，材料价格、劳动力成本、征地拆迁费用也在一定程度上上涨，目前城市轨道交通项目造价已经大幅提高。在这样的背景下，81号文中的国内生产总值和一般预算收入指标已经难以再起到约束作用，需要根据经济社会发展水平进行适当调整。
《意见》提高了申报建设地铁和轻轨的城市应达到的国内生产总值和公共财政收入指标标准，符合我国经济社会和城市轨道交通行业发展实际，体现了“量力而行、有序发展”的方针。同时，从目前国家已批准建设城市轨道交通的43个城市来看，基本上能够达到新的申报条件，说明调整后的指标既充分考虑了减小对已获批建设城市轨道交通城市的影响，又兼顾了对新发展城市的“门槛”作用。
三、关于人口指标的统计口径的考虑
人口指标是论证城市轨道交通建设必要性的重要依据。制定81号文时，发展城市轨道交通的城市主要是经济较为发达的省会城市和计划单列市，当时城市轨道交通建设处于形成中心城区骨干线路阶段，因此将城区人口作为城市轨道交通服务人口是合适的。
近年来，随着新型城镇化战略加快推进，城市空间和规模不断增长，超大、特大城市普遍在城市中心城区周边地区建设新城组团，承担城区人口疏解功能。这些新城组团与中心城区联系紧密，成为城市公共交通需求的集中区域。在发展实际中，一些城市的城市轨道交通规划建设范围不再局限于中心城区，已经拓展到中心城区周边与之紧密相连的区域。从我国城市发展特点来看，市区是整个城市范围内城镇化水平最高、经济联系最为紧密的区域，因此将市区范围的常住人口作为城市轨道交通的规划研究和运营服务范围是合理的。同时，从数据的可得性来看，原使用的城区属于城市规划学概念，地理界线不清晰，人口统计数据权威性、准确性难以保证；而市区属于行政区划概念，有明确的地理界线，人口数据有官方统计口径作为支撑。
总的来看，用市区人口作为统计口径，既考虑了城市发展实际和交通需求，又兼顾了数据可得性和可靠性，是比较合理的。
四、关于增加拟建线路近期客流强度指标
客流强度是反映城市轨道交通效益的主要标准。81号文仅提出了地铁、轻轨远期高峰小时断面流量，由于客流预测周期过长，预测数据较实际情况往往存在较大差异。因此，迫切需要能够较为准确反映城市轨道交通客流特征的指标。
，国家发展改革委《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》（发改基础[]49号，以下简称“49号文”）提出，综合考虑运营成本、票务收入等因素，拟建地铁初期负荷强度不低于每日每公里0.7万人次，拟建轻轨初期负荷强度不低于每日每公里0.4万人次的要求。通过近年城市轨道交通运营实践检验，初期客流强度与城市现状交通特征关联性较强，预测准确度较高。此次《意见》的出台，在49号文的基础上增加了近期客流强度指标，对提高线路建成后的客流需求、保障城市轨道交通线路运营的基本客票收入、提高投资效益具有重要作用。
综上所述，对城市轨道交通建设申报条件作出调整，是适应经济社会和城市轨道交通发展形势的必然要求，将对促进我国城市轨道交通健康持续发展起到重要的积极作用。（中国地铁工程咨询有限责任公司常务副总经理 刘迁）
适当调整城市轨道交通申报条件 量力而行谋发展
中国国际工程咨询公司交通业务部副主任 赵东
与其他公共交通方式相比，城市轨道交通具有安全准点、便捷高效、运量大、公益性强、系统集成度高等特点，是便民惠民的重大民生工程；也是城市发展中建设周期较长、工程难点较多、后期补贴较大的重大基础设施工程。近日，国务院办公厅以国办发〔〕52号文发布了《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（简称《意见》），回答了在当前和今后一段时间内各地各城市如何发展好城市轨道交通、发展路径和模式等核心问题，明确了新时代城市轨道交通的发展方向。
城轨行业之所以能够取得今天的发展成就，离不开国家在不同发展时期的政策支持和指导。从规划建设北京地铁1号线开始，历经数十载，我国城市轨道交通经历了起步、初期发展和快速发展阶段。进入新世纪以来，为规范行业管理，国务院办公厅以国办发〔〕81号文发布了《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（简称“81号文”），提出“量力而行、有序发展”的基本原则，对申报发展城市轨道交通的城市应具备的基本条件作出如下规定：申报发展地铁的城市需达到地方财政一般预算收入100亿元以上，国内生产总值1000亿元以上，城区人口300万人以上，规划线路的客流规模达到单向高峰小时3万人以上；申报发展轻轨的城市需达到地方财政一般预算收入60亿元以上，国内生产总值600亿元以上，城区人口150万人以上，规划线路客流规模达到单向高峰小时1万人以上。
在81号文的指导下，截至底，国家批复建设城市轨道交通的城市共计43座，规划里程超过9000公里，运营里程达到4200公里，近年来年度完成投资在3500亿元以上。随着新型城镇化快速发展，城市轨道交通在超大、特大城市中的公交骨干作用日益凸显，全年完成客运量184亿人次。装备制造不断突破和掌握核心技术，国产化率显著提升，目前综合国产化率达到70%以上，大部分装备国产化率达到或接近100%，在满足国内需求的同时，实现了“走出去”战略。
81号文规定的城市轨道交通发展基本条件主要从需求和可能两个方面，提出了建设地铁和轻轨的两种指标。需求方面考虑城市轨道交通要有客流支持，并形成一定的规模，从而保证运营效益，主要考察城市人口指标和客流指标；可行性方面考虑城市经济实力，主要考察国内生产总值和地方财政一般预算收入水平。随着“放管服”改革深入推进，国家发展改革委在初发布了《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》（发改基础〔〕49号，简称“49号文”），对81号文进行了细化和补充，提出拟建地铁初期负荷强度不低于每日每公里0.7万人次，拟建轻轨初期负荷强度不低于每日每公里0.4万人次，项目资本金比例不低于40%，政府资本金占当年城市公共财政预算收入的比例一般不超过5%。
在过去的中，81号文指导和保障了行业的健康稳定发展。随着中国特色社会主义进入新时代，经济进入高质量发展的新阶段，《意见》根据不同城市的发展规模、经济发展状况、城市交通情况等对81号文进行修订，以继续规范和引导城市轨道交通行业合理、科学、有序发展。
一、关于国内生产总值（GDP）
GDP可以在宏观上反映城市经济发展水平。因近年城市经济快速发展和固定资产投资占GDP比例提高，原有指标已难以反映城市经济发展实际。如全国只有23个城市GDP超过1000亿元，而据不完全统计，超过170个城市GDP突破1000亿元，前100名城市GDP均在2000亿元以上，有14座城市GDP达到10000亿。因此，需要适当调整该指标标准，客观反映相关城市经济的发展水平。《意见》提出申报发展地铁的城市GDP达到3000亿元以上，申报发展轻轨的城市GDP达到1500亿元以上，符合近年来国家经济社会和新型城镇化发展趋势。
二、关于地方公共财政预算收入
目前城市轨道交通主要采用地方政府主导的投资模式，因此地方政府财力是反映城市建设能力的重要指标。，财政部发布的《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》（财预〔〕88号），规定将预算外收入全部纳入预算管理。而公共财政预算收入是地方政府可用财力的重要组成部分，能够较好体现出地方政府的出资能力。81号文发布以来，我国经济社会快速发展，城市轨道交通工程造价、原材料等也同步上涨，远远超出81号文件发布时的水平，原标准已不能真实反映城市出资能力。
从城市轨道交通建设经验来看，项目资本金比例达到40%、地方政府出资建设资金在地方财政收入的5%以内时，不会对地方财政构成较大压力。《意见》提出申报地铁城市公共预算收入需达到300亿元以上，申报轻轨城市公共预算收入需达到150亿元以上，符合现阶段城市轨道交通发展的实际情况。
三、关于客流规模指标
客流量是决定城市轨道交通线路设计运输能力的重要标准。如果城市轨道交通建设与沿线发展不协调，线路建成后客流不足，将会直接影响线路的经济和社会效益。因此，需要强化对线路客流的分析和考察，科学设定反映客流效益的指标。
由于客流预测方法的误差，远期客流往往较实际情况存在一定的偏差。在49号文中，提出了线路初期客运强度，该指标与现状出行结构和客流的关联较为密切，实际运用中可靠性较高，也能够比较客观反映出线路的运营效益，预测效果准确性较好。因此将拟建地铁初期客运强度不低于每日每公里0.7万人次，拟建轻轨初期客运强度不低于每日每公里0.4万人次写入《意见》是合理的。
当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。从“十三五”展望2035年，我国城市轨道交通发展不只是强调扩大建设规模，而要用优化、引导的思路在“量”的基础上尽快把发展重心转变到提高“质”上来。《意见》的颁布实施，将为城市轨道交通健康持续发展提供重要保障，促进城市轨道交通更好地满足市民安全、快捷、舒适的出行需求。（中国国际工程咨询公司交通业务部副主任 赵东）
来源：国家发改委网站
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